22.3.2024
FIN
> Bančništvo in finance

Predlog novega Zakona o postopku sodnega varstva nekdanjih imetnikov kvalificiranih obveznosti bank

Vlada je dne 22. 2. 2024 sprejela predlog novega Zakona o postopku sodnega varstva nekdanjih imetnikov kvalificiranih obveznosti bank (»predlog ZPSVIKOB-1«), namen katerega je odprava ugotovljene neustavnosti prejšnjega zakona (»ZPSVIKOB«) in dokončna ureditev postopka, po katerem bi nekdanji imetniki uveljavljali odškodnine zaradi spornih odločb Banke Slovenije o izbrisu njihovih kvalificiranih obveznosti bank leta 2013.

Sprejem predloga ZPSVIKOB-1[1] predstavlja novo poglavje v dolgoletnem postopku reševanja omenjene problematike,[2] ki sledi ugotovljeni neustavnosti prejšnjih pravnih podlag za uveljavljanje odškodnin nekdanjih imetnikov, najprej v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-295-13 z dne 19. 10. 2016[3] in nato v odločbi U-I-4/20-66 z dne 16. 2. 2023. S slednjo odločbo je Ustavno sodišče razveljavilo ZPSVIKOB zaradi naložitve bremena plačila odškodnin Banki Slovenije, kar je med drugim predstavljalo neustavno poseganje v sredstva njenih splošnih rezerv[4] oziroma (v delu) kršilo prepoved monetarnega financiranja.[5] V odločbi je Ustavno sodišče izrazilo načelno stališče, da mora ekonomsko breme odškodnin nositi država.[6]

Predlog ZPSVIKOB-1 upošteva napotke Ustavnega sodišča in na poseben način ureja odškodninsko odgovornost, možnost poplačil iz povrnitvene sheme in uvaja vrsto postopkovnih posebnosti v sodnih postopkih z namenom razbremenitve sodišč. Novosti v zakonu na splošno ocenjujemo kot ugodne za nekdanje imetnike kvalificiranih obveznosti, ki bodo na podlagi predlaganega novega zakona lažje prišli do (vsaj delnega) povračila škode. Kljub temu v nadaljevanju opozarjamo tudi na določene sporne določbe, ki potencialno lahko pripeljejo do nove ocene ustavnosti zakona pred Ustavnim sodiščem.

1. ODŠKODNINSKA ODGOVORNOST PO PREDLOGU ZPSVIKOB-1

Predlog ZPSVIKOB-1 izrecno določa, da odškodnine po zakonu izplača Republika Slovenija, ki pa ima regresni zahtevek proti Banki Slovenije za morebitni del škode, ki jo je moč pripisati kršitvi dolžne skrbnosti Banke Slovenije pri spornem izrednem ukrepu izbrisa.[7] Kljub odgovornosti države za plačilo odškodnin predlog ZPSVIKOB-1 ohranja Banko Slovenije kot pasivno legitimirano stranko in tako uveljavlja razcep dejanske in pravne zavezanosti za plačilo odškodnin, kar je Ustavno sodišče ocenilo kot potencialno problematično.[8]

Čeprav to v predlogu ZPSVIKOB-1 ni izrecno zapisano, ni nobenega dvoma, da le-ta uveljavlja (oziroma ohranja) plačilo odškodnin po načelu objektivne odgovornosti, in sicer v skladu z načeli, ki jih je izrazilo Ustavno sodišče v svojih odločbah.[9] Glavno načelo, ki se bo upoštevalo pri oceni, ali je posamezni nekdanji imetnik upravičen do odškodnine, je načelo »noben upnik na slabšem«,[10] po katerem noben upnik zaradi izrednih ukrepov ni smel utrpeti večje izgube, kot bi jo utrpel v primeru stečaja banke. Zaradi objektivne narave odškodninske odgovornosti bodo nekdanji imetniki morali dokazati zgolj obstoj in višino škode (glede na zgoraj omenjeno načelo) ter vzročno zvezo med ukrepom Banke Slovenije in škodo.[11]

 

2. PREDHODNO MNENJE IN POVRNITVENA SHEMA

V javnosti[12] je največ pozornosti v povezavi z novim zakonom vzbudila možnost ustanovitve povrnitvene sheme, preko katere bi nekdanji imetniki lahko pridobili povrnjenih do 60 % ugotovljene škode. Povrnitvena shema bi se naknadno ustanovila z uredbo Vlade le pod pogojem, da skupina neodvisnih strokovnjakov izda predhodno mnenje, v katerem ugotovi, da bi (vsaj nekateri) nekdanji imetniki v določenem obsegu prejeli plačilo iz naslova imetništva izbrisanih finančnih instrumentov v primeru, da ukrep ne bi bil izrečen. Sodišče lahko imenuje skupino strokovnjakov samo na predlog Republike Slovenije, Banke Slovenije ali neprofitnega reprezentativnega interesnega združenja, ki deluje v interesu nekdanjih imetnikov.

Vlada bo na podlagi takšnega predhodnega mnenja v uredbi določila, da je posamezni nekdanji imetnik lahko upravičen do največ 60 % vrednosti škode, in bo v njej določila tudi način izplačila. Pri tem opozarjamo, da bi tudi v kontekstu povrnitvene sheme »škoda« predstavljala znesek, ki bi ga imetniki prejeli v primeru izostanka izrednega ukrepa in ne (nujno) nominalno vrednost samega instrumenta v trenutku izbrisa.[13] Poplačilo iz povrnitvene sheme je prostovoljno, posameznik bo lahko zavrnil izplačilo iz sheme in zahteval popolno odškodnino po sodni poti. Prav tako bodo po sodni poti lahko uveljavljali odškodnino tisti nekdanji imetniki, za katere bo predhodno mnenje neugodno – le-ti pa bodo zaradi pravil o upoštevanju predhodnega mnenja v sodnem postopku v slabšem položaju (več o tem v nadaljevanju).

 

3. POSTOPKOVNE NOVOSTI V SODNEM POSTOPKU

Poleg postopkovnih rešitev, ki jih je vseboval že prejšnji zakon (obvezna združitev pravd in sodba o temelju), predlog ZPSVIKOB-1 za namene učinkovitejših sodnih postopkov uvaja tudi možnost kolektivnih tožb ter zapoveduje uporabo pravil vzorčnega postopka za izvedbo združenih pravd. Sodišče bo objavilo poziv za vložitev kolektivne tožbe, ki jo upravičeni vlagatelj (ob oprostitvi sodnih taks) lahko vloži v nadaljnjih dveh mesecih, in sicer za zahtevke, ki izvirajo iz iste odločbe Banke Slovenije. Predlagatelji za vložitev kolektivne tožbe so reprezentativna združenja nekdanjih imetnikov, zakon pa določa obvezno uporabo »sistema izključitve« – v kolektivno odškodninsko tožbo bodo vključeni vsi relevantni nekdanji imetniki, ki v 30 dneh od sklepa, s katerim sodišče odobri kolektivno odškodninsko tožbo, sodišču v pisni obliki ne izjavijo svojega nasprotovanja vključitvi v takšno tožbo. Vsi nekdanji imetniki, ki bodo vključeni v kolektivno tožbo, bodo izgubili pravico do vložitve individualne odškodninske tožbe.

V primeru, da kolektivne odškodninske tožbe ne bodo vložene ali odobrene, predlog ZPSVIKOB-1 ohranja rešitev iz ZPSVIKOB o združitvi pravd glede na posamezno odločbo Banke Slovenije, pri čemer dejanje enega tožnika učinkuje tudi za druge tožnike, če jim je tako dejanje v korist. Sodišče bo najprej izdalo združeno sodbo o temelju, v kateri ugotovi, v kolikšni meri obstaja obveznost povrnitve škode po posameznih redih kvalificiranih obveznosti, nato lahko razdruži pravde, tožniki pa morajo postaviti zahtevek o višini najpozneje v mesecu dni od vročitve pravnomočne sodbe o temelju, če ni bil postavljen že prej. Tožnik je upravičen do povrnitve škode največ do višine vrednosti, po kateri je posamezno kvalificirano obveznost banke pridobil, oziroma v primeru delnic največ do višine knjigovodske vrednosti delnic pred izbrisom. Znesek odškodnine se bo obrestoval od dneva izdaje odločbe Banke Slovenije do izplačila, vendar po manjši obrestni meri, kot je obrestna mera zamudnih obresti.[14]

Glede uveljavljanja obstoja in višine škode predlog upošteva stališča Ustavnega sodišča v odločbi U-I-295-13 – veljalo bo obrnjeno dokazno breme Banke Slovenije, ki med drugim od Banke Slovenije zahteva, da sama dokaže, da je pri sprejemu spornega ukrepa zagotovila, da posamezni upnik zaradi prenehanja ali konverzije kvalificiranih obveznosti banke ni utrpel večjih izgub, kot bi jih utrpel v primeru stečaja banke.[15] Če Banka Slovenije omenjenega dokaznega bremena pri posameznem tožniku ne bo zmogla, bo zaradi veljave načela »noben upnik na slabšem« posredno dokazana tudi škoda. Kar se tiče definiranja zahtevka, poleg možnosti kasnejše določitve višine škode, predlog ZPSVIKOB-1 vključuje obsežne določbe glede dostopa do informacij.[16]

 

4. SPORNE DOLOČBE in SKLEP

Na splošni ravni je z vidika pravice do povračila škode (26. člen Ustave RS) sporna izključitev možnosti uporabe drugih podlag za odškodninsko odgovornost.[17] Pričakovati je zaplete tudi pri iskanju reprezentativne organizacije, ki bi lahko na strani nekdanjih imetnikov sprožila postopek predhodnega mnenja in/ali vložila kolektivno tožbo. Na področju kvalificiranih obveznosti takšne organizacije zaenkrat ni, množica nekdanjih imetnikov pa je izrazito heterogena, od fizičnih oseb do kvalificiranih finančnih organizacij.[18]

V povezavi s povrnitveno shemo izpostavljamo podnormiranost določb[19] ter omejitev izplačane odškodnine za vse kategorije razlaščencev v relativno nizki višini največ 60 % utrpele škode.[20] Zaradi izrazito ugodnih postopkovnih določb v sodnih postopkih se poraja tudi vprašanje smiselnosti sprejetja poplačila iz sheme. Predlog zakona namreč določa, da sodišče v sodnem postopku upošteva predhodno mnenje in lahko postavi »svojega« izvedenca zgolj, če niti po dopolnitvi in zaslišanju že postavljenih strokovnjakov dejansko stanje ni razjasnjeno. Posledično v primeru, da je v predhodnem mnenju določeno, da je nekdanji imetnik utrpel škodo, bi bil tak imetnik zaradi objektivne narave odgovornosti zelo verjetno uspešen tudi v sodnem postopku, saj bo glavna odškodninska predpostavka po zakonu s tem dokazana – v sodnem postopku pa bi lahko dobil povrnjeno celotno škodo in ne zgolj 60 %.[21] V praksi je sicer moč pričakovati, da se bodo nekdanji imetniki vseeno odločali za izplačila iz povrnitvene sheme zaradi večje hitrosti in gotovosti izplačila.

V zvezi s kolektivno tožbo se lahko pojavi spor o sprejemljivosti obvezne uporabe »načela izključitve« v nasprotju s splošnimi pravili kolektivne tožbe po ZKolT,[22] kar je potencialno sporno z vidika pravice do sodnega varstva.[23] Pri individualnih pravdah je lahko sporno enotno sosporništvo posameznih tožnikov, katerih pravde bo sodišče obvezno združilo, rezultat pa bo glede vprašanja o temelju za vse tožnike (istega reda) enak. Pri tem se odpirajo vprašanja o morebitnem preseganju pravila, da se pravnomočnost razteza zgolj na stranke v pravdi in o praktičnih težavah za sodišče, ki bo moralo presojati za vsako posamezno pravdno dejanje, katerim tožnikom koristi.[24] Omejitev višine odškodnine in določitev obrestne mere, kot ju ureja predlog zakona je lahko tudi sporna glede na  poudarek Ustavnega sodišča, da imajo nekdanji imetniki pravico do popolne odškodnine.[25]

Če bo ZPSVIKOB-1 sprejet, bo za nekdanje imetnike lahko pomenil način, da po 11 letih končno pridobijo možnost (delne) povrnitve svojih vlaganj. Vseeno pa bo za rešitev njihovih zahtevkov potrebna dodatna potrpežljivost – kljub vrsti novih postopkovnih institutov mora biti odločanje o dajatvenih zahtevkih za vsakega nekdanjega imetnika individualno,[26] kar zaradi pričakovane množičnosti zahtevkov (nekdanjih imetnikov je več kot 100.000) lahko pripelje do preobremenjenosti sodišč in zaostankov. Nekdanji imetniki se lahko namesto tega odločijo za izplačilo iz povrnitvene sheme. Glede na nestrinjanje nekaterih nekdanjih imetnikov s predlagano omejitvijo višine povrnitve iz sheme na 60 % škode[27] pa obstaja realna možnost ponovnega izpodbijanja zakona pred Ustavnim sodiščem. Na epilog zgodbe bo tako treba še počakati.

[1] Besedilo predloga predpisa je na voljo na: https://e-uprava.gov.si/si/drzava-in-druzba/e-demokracija/predlogi-predpisov/predlog-predpisa.html?id=15486 (zadnji dostop dne 27. 2. 2024 ob 13:35).

[2] Banka Slovenije je z namenom omogočanja nadaljnjega poslovanja bank na podlagi rezultatov stresnih testov dne 17. decembra 2013 izdala odločbe o izrednih ukrepih, s katerimi je odredila izbris kvalificiranih obveznosti (lastniškega kapitala, hibridnega kapitala in podrejenih dolžniških instrumentov) poslovnih bank NLB, NKBM, Abanke, Probanke, Factor banke in Banke Celje.

[3] V povezavi z navedenimi izrednimi ukrepi je Ustavno sodišče v predmetni odločbi med drugim ugotovilo, da je v takratnem Zakonu o bančništvu (»ZBan-1«) obstajala protiustavna pravna praznina zaradi odsotnosti posebnih procesnih pravil za odškodninske spore nekdanjih imetnikov kvalificiranih pravic.

[4] Točka 65-66 odločbe U-I-4/20-66.

[5] Točka 73 v odločbi U-I-4/20-66.

[6] Točka 99 odločbe št. U-I-4/20-66 z dne 16. 2. 2023.

[7] V skladu s členom 223.a ZBan-1 je morala Banka Slovenije pri odločitvi o sprejemu izrednih ukrepov namreč ravnati s skrbnostjo dobrega strokovnjaka. Ustavno sodišče je v odločbi U-I-4/20-66 potrdilo, da Banka Slovenije lahko odgovarja za plačilo odškodnin (zgolj) v tistih primerih, kjer je kršila dolžnost skrbnega ravnanja.

[8] Ustavno sodišče je ocenilo, da bi takšna rešitev vzbujala dvom v verjetnost skrbnega pravdanja Banke Slovenije, ki ne bi nosila –  ker jih ne sme – škodljivih posledic zmage nekdanjih imetnikov v odškodninskih sporih. Gl. opombo 106 na strani 40 in točko 96 odločbe U-I-4/20-66. Zaradi možnosti (delnega) regresnega zahtevka države v predlogu ZPSVIKOB-1 bo sicer ta problem verjetno manj izrazit.

[9] Da gre za objektivno odgovornost, izhaja med drugim iz pojasnil k 4. členu in 42. členu predloga ZPSVIKOB-1, kjer predlagatelj pojasni, da bodo nekdanji imetniki upravičeni do povrnitve škode ne glede na krivdo Banke Slovenije pri izrekanju izrednih ukrepov. Novi predlog tudi jasno sledi Ustavnemu sodišču, ki je v svojih odločbah opredelilo objektivno naravo odškodninske odgovornosti – o tem gl. Juhart, Miha, et al. Predlogi Pravnih Rešitev Odprtih Vprašanj Po Bančni Sanaciji Leta 2013. s. n., 2021, str. 22 in Bonča, Ana, idr. Izbris kvalificiranih obveznosti bank: pravna analiza primera Kotnik. Inštitut za primerjalno pravo pri Pravni fakulteti, 2019, str. 204 in 248.

[10] Gre za načelo, ki je bilo v povezavi z reševanjem bank v zakonodaji EU uzakonjeno z Direktivo 2014/58/EU, upoštevalo pa ga je tudi Ustavno sodišče v omenjenih odločbah. Predlog ZPSVIKOB-1 se pri zakonodajnih rešitvah izrecno sklicuje na omenjeno direktivo in načelo (gl. str. 3 predloga ZPSVIKOB-1).

[11] Gl. tudi Juhart, Miha, et al., str. 17.

[12] Gl. npr. članek v časniku Delo »Ministrstvo za finance odškodnin ne omejuje« z dne 27. 2. 2024.

[13] Pri tem opozarjamo, da so si združenja nekdanjih imetnikov do sedaj prizadevala za odškodnine v višini zadnjih knjigovodskih ali nominalnih vrednosti instrumentov pred izbrisom. Gl. Bonča, Ana, et al., str. 218.

[14] V obrazložitvi 42. člena predlagatelj zatrjuje, da zaradi objektivne narave odgovornosti obrestovanje ugotovljene škode po obrestni meri zamudnih obresti ni primerno, saj le-te vključujejo tudi kaznovalno funkcijo, ki v tem primeru ni potrebna.

[15] Gl. 34. člen predloga novega zakona, ki med drugim zahteva, da Banka Slovenije dokaže izpolnitev omenjenega pogoja iz 261.a člena ZBan-1. Gl. o tem tudi Bonča, Ana, et al., str. 214.

[16] Členi 10-23 predloga ZPSVIKOB-1 ohranjajo rešitve o objavi podatkov in dostopu do podatkov prek virtualne podatkovne sobe, za katere je Ustavno sodišče že potrdilo, da niso v neskladju z Ustavo – gl. str. 38-39 v odločbi U-I-4/20-66.

[17] Člen 3(1) predloga ZPSVIKOB-1: »Nekdanji imetniki lahko uveljavljajo odškodninsko varstvo zaradi učinkov odločbe Banke Slovenije le v skladu s postopkom, ki ga določa ta zakon.« O potencialni protiustavnosti takšne določbe glej Bonča, Ana, et al., str. 214.

[18] Juhart, Miha, et al, str. 38.

[19] Predlog ZPSVIKOB-1 nima pravil glede možnosti za pogajanja in za morebitne razpone poplačil glede na razrede pravic.

[20] Po primerljivih izbrisih so iz povrnitvenih shem na Portugalskem razlaščenci z investicijami pod 500.000 EUR dobili povrnjeno do 75 % (ostali 50 %) škode, v Italiji pa so mali razlaščenci dobili povrnjeno do 80 %, ali preko arbitraže do 100 %. Gl. Conac, P. H., 2018. Subordinated debt and self-placement (mis-selling of financial products), str. 35.

[21] V teoriji se zastopa stališče, da se odškodninske sheme uporabijo kot sistemske rešitve za izplačilo odškodnin po načelu objektivne odgovornosti, ko bi sicer dokazovanje predpostavk odškodninske odgovornosti po sodni poti za oškodovance predstavljalo mnogo težje trditveno in dokazno breme kot objektivna odgovornost. Gl. Juhart, Miha, et al., str. 21. Predlog ZPSVIKOB-1 pa uveljavlja objektivno odgovornost in obrnjeno dokazno breme tudi pri uveljavljanju odškodnine po sodni poti, posledično bo izplačilo iz povrnitvene sheme za nekdanje imetnike manj privlačno.

[22] Zakon o kolektivnih tožbah (Uradni list RS, št. 55/17 in 133/23). Po ZKolT se sodišče samo odloči, ali bo postopalo po načelu vključenosti ali načelu izključitve, slednje pa med drugim ni dovoljeno, če vsaj deset odstotkov članov skupine uveljavlja plačilo, ki presega 2.000 evrov.

[23] Pravni strokovnjaki so pred sprejetjem zakona opozarjali, da si je težko predstavljati, »da bi bila sprejemljiva kakršna koli druga oblika pristopanja h kolektivni tožbi, kot je načelo vključenosti« – gl. Juhart, Miha, et al, str. 40.

[24] Gl. o temu Juhart, Miha, et al., str. 30.

[25] Gl. odločbo U-I-295/13.

[26] Juhart, Miha, et al, str. 45. Predlog novega zakona sicer določa fakultativno razdružitev pravd, je pa moč pričakovati, da se bodo za odločanje o višini posamezne pravde praviloma razdružile.

[27] Gl. stališče MDS o predlogu ZPSVIKOB-1: https://www.skupaj.si/vsebina/predlog-zakona-o-sodnem-varstvu-nekdanjih-imetnikov-kvalificiranih-obveznosti-bank-ne-resuje.